Effacer la dette africaine : *

pour une plus grande implication du PNUD *

Etude de cas : le NIGER *

1. Ce papier est le troisième d’une série portant sur la problèmatique générale de l’effacement de la dette dans les pays classés par les Institutions de Bretton Woods dans la catégorie dite de pays pauvres très endettés (PPTE), avec une application au cas du Niger. L’analyse se poursuit dans l’esprit d’identifier deux ou trois hypothèses d’allègement de la dette dans l’esprit des nombreuses critiques formulées par la communauté internationale à l’encontre des insuffisances relevées quant aux propositions avancées et pratiques appliquées par les dites Institutions de Bretton Woods en faveurs des PPTE. L’effort de réflexion et de proposition se veut pédagogique et se construit autour de l’hypothèse d’une plus grande implication d’un partenaire au développement ou de plusieurs : PNUD seul ou avec une ou plusieurs sources de coopération bilatérale ou multilatérale, notamment les Agences de Système des Nations-Unies.

 

2… Bref rappel des conditionalités d’accès à l’IPPTE et des procédures de mise en œuvre

2. L’Initiative des Institutions de Bretton Woods en faveur des pays pauvres très endettés constitue un processus intégré d'appui, un mécanisme à format contraignant, appelé à accompagner les pays pauvres très endettés dans la gestion de leur dette extérieure, afin de la rendre compatible avec les exigences d'équilibre macro-économique, condition première de leurs besoins de croissance et de développement. Ce mécanisme d’appui sous contrôle sévère ne s’applique qu’aux seuls pays répondant aux critères de pauvreté et d'endettement insoutenable qui auraient au préalable satisfaits aux conditions draconiennes de programmes vigoureux d'ajustement et des réformes convenus et supervisés par les IBW. Pour rappeler brièvement les trois principales conditions d’éligibilité à l’Initiative :

• Le pays éligible à l'IPPTE doit affiché un ratio de la valeur actualisée nette de sa dette extérieure officielle (contractée ou garantie par l'Etat) par rapport à la valeur de ses exportations, supérieur à 250 % ;
• Le ratio du service de cette dette par rapport aux exportations doit être supérieur à 25 % ;
• Enfin, pour les économies ouvertes, il est tenu compte du ratio de la valeur actualisée nette de la dette par rapport aux recettes budgétaires lorsqu'il est supérieur à 280 %.

1. Une fois déclaré éligible à l’IPPTE, le pays bénéficiaire devra suivre un long processus avec des procédures et formalités contraignantes auxquelles il se sera au préalable soumis pour mériter le fameux label de "bon élève des Institutions de Bretton Woods". Il aura subi avec succès durant une première période triennale dite de consolidation, les conditionnalités des programmes d'ajustement ainsi que les passages répétitifs éprouvants devant les senseurs du Club de Paris pour prétendre bénéficier du rééchelonnement de la dette aux conditions dites de Naples, à savoir réduction jusqu'à concurrence de 67 % en valeur actualisée nette (VAN) du service de la dette arrivant à échéance dans la période triennale de consolidation.
2. A l'issue de la période de consolidation, l’exercice se poursuit en une seconde période triennale de mise en œuvre effective, avec selon les performances obtenues, des phases nouvelles, plus ou moins longues, plus ou moins contraignantes. En effet, si malgré les efforts consentis durant la période de consolidation le pays élu à l'IPPTE voit le poids de sa dette se maintenir à des niveaux insoutenables, des mesures supplémentaires conséquentes sont prises à son profit pour corriger, durant une nouvelle période intérimaire, les déséquilibres persistants. Les IBW demanderaient au Club de Paris ainsi qu'aux créanciers bilatéraux non-membres du Club de procéder à un traitement de la dette à des conditions plus concessionnelles que celle dites de Naples, la réduction en valeur actualisée nette pouvant atteindre les 80 %, conditions dites de Lyon, au lieu des 66 % octroyés précédemment. En cas de persistance des déséquilibres, dans la troisième et dernière phase, les IBW prennent enfin et définitivement les mesures adéquates afin de ramener la dette au niveau requis, pour sa prise en charge de façon autonome et durable par le pays.
3. La justification des initiateurs de l’IPPTE d’avoir conçu un processus long, six années de mise en œuvre, dont trois années pour ce qui concerne la période de mise en route et de consolidation et trois années pour les mesures intérimaires et/ou de traitement approfondi d'allégement durable du poids de la dette se fonde sur le besoin de maintenir sur une assez longue période le pays assisté sous contrôle sévère. Pour les responsables des Institutions de Bretton woods, les efforts consentis par les partenaires au développement en matière d’allègement du poids de la dette ne devraient en aucun cas se traduire par une illusion d’aisance de trésorerie qui puisse inciter à des allocations inconséquentes des ressources au détriment des seuls objectifs de croissance économique et de développement social. Dans les priorités d’allocation de ressources mobilisées grâce à la mise en œuvre de l’IPPTE, l’amélioration des indicateurs de satisfaction des besoins essentiels des populations (éducation et santé de base, nutrition, accès à l’eau potable, assainissement, etc…) occupent une place privilégiée.
4. Les hypothèses développées ci-après s’inscrivent bien dans la logique de l’IPPTE qui reconnaît l’impérieuse nécessité et l’urgence indiscutable de traiter de manière conséquente le handicap de la dette qui empêche certains pays de sortir de leur extrême pauvreté malgré les efforts méritoires qu’ils déploient. Les hypothèses retiennent et renforcent le principe d’un encadrement efficace et même plus durable, pour que le fruit de l’allègement de la dette puisse profiter exclusivement aux efforts de croissance économique et de développement social. Une nuance cependant, ici l’encadrement est assuré par le pays bénéficiaire qui garde la pleine responsabilité du pilotage de son économie et qui accepte un partenariat dans le suivi de la pertinence de l’allocation des ressources. Les hypothèses prennent en compte la nécessité d’alléger un autre fardeau tout aussi étouffant que celui de la dette, l’enfer procédurier de la soit disant aide au développement dans sa mouvance perpétuelle, ses multiples formats continuellement renouvelés, ses contradictions internes et inter donateurs, ses mécanismes d’identification, de formulation, de programmation, de déboursements conditionnés, de suivi et d’évaluation. Une véritable jungle à laquelle sont confrontés des cadres d’une administration de plus en plus " dégraissée ", de plus en plus dévalorisés, décriés, sous équipés, sous payés. Cette tendance à la disqualification et de l’économie publique et de l’administration publique, justifiée par des phénomènes de corruption qui gangrène une fonction publique malade du sous développement et de la pauvreté, s’est accélérée par des pratiques de plus en plus généralisées qu’ont prises certains partenaires de préférer dialoguer avec les opérateurs et la société civile à travers des ONGs internationales et nationales parfois sous leur contrôle direct, des opérateurs privés nationaux ou internationaux, voire des sociétés multinationales.

3… Les pré requis qui conditionnent les hypothèses et scénarii ci-aprés

5. Sur le plan de l’éthique qui semble prévaloir comme fondement de la pensée unique qui guide le processus de globalisation et la construction en cours du " village planétaire " du vingt et unième siècle, la communauté internationale continue inlassablement à recommander que les pays pauvres endettés doivent faire l’objet de mesures appropriées, leur permettant d’être soulagés du poids de la dette et de leur ouvrir l’accès aux conditions minimales d’une croissance économique réelle et d’un développement social vigoureux pour réduire l’immensité de la distance qui les séparent des pays riches. Cela part de la poursuite et du renforcement des expériences peu concluantes des ré-échelonnements de la dette jusque et y compris des initiatives d’effacement partiel ou total du principal et ou du service de la dette. Pour la quasi totalité des pays pauvres endettés, il est fort à craindre que les opérations de ré-échelonnement sont des pertes de temps et d’énergie tant il est vrai que cela relève de l’utopie que ces pays pourraient dans le future mener de front des efforts impossibles de rattrapage du retard accusé par rapport aux pays riches industrialisés et dégager des ressources pour payer les dettes accumulées. A ce niveau, les hypothèses retenues tendent à enlever la charge du poids psychologique et financier de la dette de la responsabilité du pays éprouvé et ce faisant, créer des espaces d’espérance et libérer les énergies pour des entreprises de construction économiques et de progrès social.
6. Sur le plan de l’efficience, les opérations d’allègement substantiel, voire de suppression de la dette ne devraient en aucun cas se traduire par des effets négatifs de relâchement des efforts ou pire encore de déviations dans les impératifs d’allocation rationnelle des ressources. Pour cela, les hypothèses retenues recommandent un partenariat sérieux et durable entre le pays bénéficiaire et un ou plusieurs de ses partenaires afin d’assurer un suivi efficace de la pertinence dans l’allocation des ressources. Le choix du PNUD comme partenaire privilégié pour assumer la mission, seul ou en association avec d’autres partenaires n’est donné ici qu’à titre indicatif pour illustrer la faisabilité de l’exercice. Les Institutions de Bretton Woods jouent déjà ce rôle là avec l’inconvénient d’être à la fois juge et partie, puisque elles-mêmes créancières. L’UNICEF dispose d’une certaine expérience notamment avec l’initiative de rachat de la dette avec décote pour son recyclage dans des activités de développement des secteurs sociaux essentiels (Initiative 20/20). La CNUCED, la CEA tout comme le Groupe BAD/FAD pourraient prétendre à juste titre être associés à l’entreprise. L’association PNUD/Coopération japonaise dans le cas nigérien découle des efforts de consolidation des travaux en cours menés par la partie nigérienne pour traduire les conclusions et recommandations de la Seconde Conférence Internationale de Tokyo pour le Développement de l’Afrique (TICAD II) en stratégies, politiques et programmes de réalisation des objectifs convenus.
7. Enfin, un exercice lourd du type de celui de l’IPPTE peut être considéré comme une opportunité utile pour oser proposer des innovations en matière de reconsidération des insuffisances relevées dans les formats, mécanismes et procédures d’octroi de l’aide, de sa mise à disposition et du contrôle de son utilisation. Les Gouvernements africains en général et ceux des pays PPTE du continent en particulier devraient être à même de disposer de propositions compatibles avec les pressions de la communauté internationale en leur faveur, mais allant au-delà des engagements de leurs créanciers. Dans les scénarii proposés ci-après, l’hypothèse d’effacement totale de la dette nigérienne est privilégiée, avec des conditionnalités d’allocation de la contre partie de la dette, consistant en une affectation concertée avec les partenaires, au profit des secteurs sociaux essentiels.

 

4… Hypothèses pour la transformation de la dette en un nouvel mécanisme de développement : le cas du Niger

4.1… Quelques indications sur le profil de la dette du Niger

8. La crise de la dette extérieure nigérienne, née au début des années 1980 par suite de la chute importante et brutale du cours et des quantités d’uranium exporté, n’a cessé de s’accentuer depuis. Libellée dans sa quasi-totalité en devises, la dette subit les effets des fluctuations du taux de change. Après la dévaluation de janvier 1994, l’encours a pratiquement doublé entraînant du même coup un doublement de son volume et de ses charges. A la fin de l’année 1998, l’encours était estimée à 859 milliards de FCA pour un PIB de 992 milliards, soit plus de 86% et le service de la dette à quelques 50 milliards de FCFA pour un volume d’exportation de biens et de service de 121 milliards, soit plus de 41%. Cette dette est quasi-exclusivement publique et essentiellement multilatérale et concessionnelle. La dette multilatérale, jusqu’alors non re-échelonnable, représentait plus des 2/3 du stock et plus de 50% de son service.
9. Malgré les exercices de ré-échelonnement de la dette nigérienne, examinée par le passé à neuf reprises par le Club de Paris et malgré tous les efforts menés dans le cadre des programmes d’ajustement structurel (PAS) et de facilités d’ajustement structurel renforcée (FASR), les résultats en matière d’assainissement des finances publiques n’ont pas été concluants du fait notamment du poids écrasant de la dette. En effet, pour ce qui concerne le service de la dette exigible en 1998, estimée à 50, 3 milliards de FCFA, les remboursements effectifs se sont élevés à 20,4 milliards soit 40% et ont constitué respectivement 17% des exportations de biens et services (121,6 milliards de FCFA) et 12,5% des recettes budgétaires de l’année (163 milliards de FCFA).

 

4.2… Scénario N°1 maximaliste d’effacement de la dette

10. L’on pourrait imaginer que sous la pression soutenue de la communauté internationale, il soit décidé d’effacer purement et simplement la dette extérieure des pays pauvres très endettés. La communauté internationale, les créanciers, tout comme les partenaires au développement conserveront en tout état de cause le droit de regard sur la pertinence des politiques économiques et d’allocation des ressources menées dans les pays bénéficiaires de l’effacement de la dette, par le biais des nombreux et puissants mécanismes d’encadrement, développés notamment par les Institutions de Bretton Woods.
11. L’avantage d’une telle démarche est de libérer totalement et définitivement le pays pauvre très endetté du poids de la dette dont la gestion absorbe inutilement les cadres nationaux, effraie les investisseurs nationaux et étrangers et crée un climat malsain de résignation et de désespoir. L’inconvénient comme relevé par les créanciers est que le pays soulagé de sa dette ne relâche ses efforts en matière de gestion financière et ne s’adonne à de mauvaises pratiques d’allocation de ressources qui accentuerait sa dépendance et la pauvreté de sa population.

 

4.3… Scénario N°2 : Conversion passive de la dette en ressources pour des investissements dans des secteurs sociaux prioritaires

12. Les créanciers du Niger pourraient accepter d’effacer totalement la dette de ce pays à charge pour ce dernier de s’engager à rendre disponible sur ses propres ressources la contre valeur du service de la dette due. L’utilisation de ce montant se ferait dans le cadre du budget d’investissement public avec concertation avec les partenaires au développement pour une allocation qui respecte la satisfaction prioritaire des besoins essentiels des populations (éducation et santé de base, nutrition, accès à l’eau potable, assainissement etc…). Avec un volume global de la dette de 859 milliards de FCFA à rembourser sans intérêt sur quarante années, le Niger pourrait accepter qu’annuellement, 21,5 milliards de FCFA de son budget d’investissement public relève d’une procédure d’allocation concertée avec ses partenaires.
13. Ce premier scénario présente les avantages suivants : i) plus de préparation de dossiers pour les Club de Paris et autres mécanismes contraignants d’évaluation et de suivi de la dette ; ii) plus de négociations bilatérales ou multilatérales, épuisantes, sur la dette dont la gestion " mécanique " serait effectuée globalement sans distinction des créanciers ; iii) la dette est figée et ne fait l’objet d’aucune restructuration qui en modifie les contours selon les rapports de force, iv) la contre partie de la dette serait allouée effectivement au développement des secteurs sociaux prioritaires, avec un droit de regard des partenaires au développement. A noter que ce droit de regard si non de contrôle est déjà exercé par les Institutions de Bretton Woods au travers des mécanismes de programmation triennale glissante des investissements publics et des revues des dépenses publiques. Pour déroger aux pratiques courantes d’encadrement appliquées par Institutions de Bretton Woods, la gestion de l’exercice pourrait être confié au bureau du PNUD, en tenant compte de son mandat de " fonds de développement ", habituellement alimenté par des contributions volontaires. Les inconvénients en sont : i) durée du processus, contrainte pouvant être réduite si le pays se trouve en mesure d’accélérer le rythme de mobilisation de la contre partie requise ; ii) effet répétitif démobilisateur de l’exercice annuel de mobilisation et d’allocation de la contre partie, contrainte pouvant être corrigée par une programmation et un suivi pluriannuel ; ii) identification de l’interlocuteur devant assurer la concertation et le suivi de la bonne utilisation de la contre partie (plutôt que les Institutions de Bretton Woods à partir de Washington ou du Club de Paris à partir de la Capitale française, opter de préférence pour une représentation dans le pays, en l’occurrence le PNUD) ;
14. Dans ce scénario, les créanciers acceptent d’effacer leurs créances mais conservent un droit de regard sur l’utilisation de la contre partie. Ils acquièrent un droit de regard dans la politique d’allocation des ressources. Enfin, ils pourraient comptabiliser la valeur fictive d’amortissement de leurs créances comme aide accordée au pays bénéficiaire

 

4.4… Scénario N° 3 : Conversion proactive impliquant un partenariat multipartite, coordonné par les Gouvernements nigérien et japonais et le PNUD

15. Ce scénario poursuit et démultiplie les efforts et résultats escomptés dans les deux précédents scenarii. En échange de l’effacement de sa dette, le Gouvernement nigérien consent à mobiliser davantage encore d’efforts internes pour les allouer de façon concertée avec ses partenaires au développement en général et avec un noyau de partenaires privilégiés en particulier en direction prioritaire des investissements tendant à améliorer la satisfaction des besoins essentiels de sa population. En adéquation avec les conclusions et recommandations de la TICAD II, sur une période de 15 ans (2001-2015), le Gouvernement Nigérien s’engage à allouer un minimum de 30 milliards de FCFA et davantage si ses ressources le permettaient (50% de son budget d’investissement) à cette opération visant à réaliser les objectifs de la TICAD II. Le Gouvernement japonais poursuivra et intensifiera les efforts qu’il déploie présentement en matière d’aide au Niger dans les secteurs concernés. Le PNUD pourrait apporter sa contribution dans le cadre de son Programme cadre d’appui à la gestion économique, à la modernisation de l’administration et à la bonne gouvernance PCGEMEBG pour aider à la mobilisation des ressources et au suivi concerté de leur bonne allocation. Une table ronde des partenaires au développement pourrait être convoquée à cette fin courant An 2000 qui évaluerait les résultats obtenus par les consultations sectorielles programmées en matière d’éducation, de santé et d’eau (durant la période 1999-2000) et ferait des propositions appropriées dans l’esprit de cet exercice.
16. L’avantage de ce dernier scénario est de transformer la malédiction de la dette et de ses effets sur la pauvreté en une chance de plus grande mobilisation des ressources et de leur affectation en faveur de la croissance économique et du développement social. La contre partie de la dette effacée constituerait un puissant mécanisme de mobilisation de ressources complémentaires. L’occasion serait saisie pour inciter les partenaires créanciers et non créanciers à modifier leur pratiques de l’aide et de la coopération en laissant plus responsabilité au Gouvernement dans le pilotage effectif des opérations, programmes et projets de développement qui seraient progressivement intégrés dans un seul et unique budget d’investissement dont les priorités seraient concertées avec les partenaires et l’évaluation et le suivi assurés conjointement.

 

5… Conclusions et recommandations

17. Le Niger, pourrait se prévaloir de sa position de dernier pays dans le classement international selon l’Indice du Développement Humain (IDH) du PNUD pour prendre des initiatives novatrices et plaider l’annulation pure et simple ou sous condition de sa dette extérieure. Les avancées significatives du Groupe des G8 du mois de juin, tendant à consacrer 70 milliards de $.EU à l’allègement de la dette des PPTE ne lui sont pas spécialement favorables puisqu’elles donnent priorité à la dette commerciale dont il est exempt.
18. Les initiatives que pourrait prendre le Niger auraient davantage de chance de succès si sur le plan intérieur elles étaient soutenue par les ONGs nationales et la société civile et sur le plan international articulées à d’autres initiatives, spécialement celles de la TICAD II, avec un partenariat exemplaire possible avec la coopération japonaise. Le PNUD de par son mandat de Programme de développement, reconnu pour sa neutralité et son universalité, pourrait être invité à jouer un rôle de facilitateur et d’appui à la coordination des efforts dans le cadre du mécanisme de table ronde auquel le Niger a souscrit.
19. Avec l’appui de la coopération japonaise, du PNUD et d’autres partenaires comme les ONG internationales qui plaident avec efficacité pour l’effacement sans condition de la dette des PPTE, le Niger pourrait prendre l’initiative de réunir les 41 pays PPTE pour une concertation et des propositions audacieuses à l’endroit du Groupe du G8 et de la communauté internationale.
20. Ces initiatives à prendre par le Niger en concertation avec ses partenaires pourraient faire l’objet d’un point de l’ordre du jour de la réunion de l’OUA programmée pour juillet 1999.